环境保护发展之理念篇：从理念到国家战略
发表时间：(2008-12-18)
30年前，在我们党的历史上，第一次以党中央名义对环境保护做出重要指示。1978年，中共中央批准了国务院环境保护领导小组关于《环境保护工作汇报要点》指出:“消除污染，保护环境，是进行社会主义建设、实现四个现代化的一个重要组成部分……我们绝不能走先污染、后治理的弯路。”这标志着我国环保事业步入了改革创新的新时期。
白驹过隙，30年过去了，我国环保工作早已开始步入中央最高决策层的新时期，“实现环境保护、社会进步和经济发展三者的平衡发展，建设环境友好型社会”成为今日国人共同的愿望。
这个30年，中国环保人坚持“促进经济、治理污染、保护环境、造福人民”的宗旨，积极探索具有中国特色的环境保护发展道路，谱写了一部服务经济建设、探索制度创新、推进社会进步的充满曲折而又波澜壮阔的动人篇章。
透视文件背后的微妙变化
改革开放30年，环境保护走出了一条艰难的发展之路。改革开放初期，当人们从禁锢中解脱出来的发展欲望得到释放后，接踵而来的环境污染、生态破坏又成了心腹之患。30年风雨兼程，历次全国环境保护大会化作中国环保史上的一个个里程碑，铭刻着环保部门执政理念、战略思想和工作思路的不断完善和深化。
1973年召开的第一次全国环境保护会议，确定了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的“32字方针”，这是我国第一个关于环境保护的战略方针。1983年，第二次全国环境保护会议提出“环境保护是一项基本国策”，强调要把环境污染和生态破坏解决于经济建设的过程之中，要求经济建设、城乡建设和环境保护同步规划、同步实施、同步发展，做到经济效益、社会效益和生态效益的统一。1989年的第三次全国环境保护会议提出积极推行强化环境管理的环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制、排放污染物许可证制、污染集中控制和限期治理5项新制度和措施。1996年的第四次全国环境保护会议明确提出“保护环境的实质就是保护生产力”，要坚持污染防治和生态保护并重。第五次全国环境保护大会在2002年召开，重点强调了“环境保护是可持续发展战略的重要内容”。而2006年第六次全国环境保护大会提出“三个转变”，则昭示着我国的环保事业已经进入一个新纪元，把环保工作推向了以保护环境优化经济增长的新阶段。
在环境保护部环境与经济政策研究中心战略室主任裴晓菲看来，这样的6次会议，已经基本勾勒出我国环境保护战略发展的基本轨迹:从最初的部门角度考虑环境保护，到从国家战略高度考虑环境保护；从最初只关注工业污染防治，到工业污染防治和生态保护并重，再到工业污染防治、生态保护、核与辐射环境管理三大领域并举；从只重视末端治理，到重视从源头到末端的全过程控制，再到发展循环经济；从只重视单个企业的污染治理，到重视从产业结构调整、提高资源能源利用效率的角度解决环境问题；从只重视森林、草原等自然资源的经济价值，到更加重视其生态价值。
谈起环境保护30年，曾经多次参与拟定一些重要环境保护相关文件或重要政策的裴晓菲表示，环境保护理念的不断升华，不仅仅只是体现在文件上，这一份份文件的背后，却能折射出国家发展理念的微妙变化。
比如，2006年中央经济工作会议将经济工作的指导方针从“又快又好”改为“又好又快”，一个先后顺序的调换，意味着中国经济发展思路将更重视调整经济结构和转变增长方式，注重质量和效益。
那么，到底哪些因素在推动着环境保护理念的变化呢？从世界环境保护的发展历程来看，经济社会的发展状况、环境形势的严峻程度、重大的环境事件、公众的环境意识都直接影响着环保战略的制定。
国务委员兼国务院秘书长华建敏在宣布成立环境保护部时说:“环境保护是我国的基本国策，关系中华民族的生存发展。在相当长一段时间内，我国将面临严峻的环境压力，污染物减排任务十分艰巨，必须按照科学发展的要求，加大环境治理和生态保护的力度，加快建设资源节约型、环境友好型社会。”
2006年，全国环保形势严峻——“十五”期间主要污染物排放总量控制目标没有实现，重大环境污染事故频发。当年9月，原国家环保总局环境规划院副院长、国家环境经济政策项目技术组组长王金南，向全国人大环资委提出了“建立环境保护部”的建议。
王金南向记者回忆，2006年的建议是多年积累的结果，也是许多国内外机构研究的体现。
王金南说，国务院环境保护机构30年“三级跳”，10年“一大跳”，充分体现了党中央、国务院对环保工作的高度重视，体现了经济社会发展的客观要求。加强我国环保机构和能力建设，将为中国经济社会与环境保护走上和谐发展之路，发挥出越来越重要的作用。
30年，相对于环保事业的发展来说，或许并不是很长的时间。但要看到30年间的巨变，我们还是要回到原点。
1974年5月，国务院成立环境保护小组办公室。同年11月，重庆市就成立了市环保局，这也是我国出现的第一个环保局，当时各省甚至连环保办都没有。时任重庆市环保局局长的曾宇石对于30年来重庆环保事业的巨变，感慨不已。
曾宇石说，“当时我们还是‘挂靠’在市科技局，七、八个工作人员也都是从各个局和企业‘借’来的。”当时，以重工业为主的重庆，燃煤使整个城市弥漫着二氧化硫，两江四岸还有几百条生活、生产污水形成的长江“支流”日夜流淌，“天上有黄龙，地上有黑龙，中间雾蒙蒙”这句顺口溜，连3岁的小孩都会说。
制度创新始终不渝
30多年过去了，如今，市环保局已经发展成一个有着500名工作人员的、市民关注的大局，全市40个区县(自治县)也均设有一级局建制的环保局，100个乡镇设立了环保机构或专(兼)职环保员。
重庆环保工作的变化也不过是我国环保工作取得巨大成就的一个缩影，而这也与我国不断加大环保投入分不开。改革开放以来，随着我国经济实力的不断提升，环保投资绝对量呈大幅攀升之势。“七五”期间全国环保投资476.42亿元；“八五”期间达到1306.57亿元，是“七五”期间的2.7倍；而“九五”期间的投资又是“八五”期间的2.7倍，达到3516.4亿元。按照经济普查调整过后的全国GDP数据，2000年我国环保投入首次突破同期GDP的1.0％。“十五”环保投资同期GDP的比例为1.19％。为实现“十一五”环境保护目标，全国“十一五”期间环保投资将达到15300亿元(约占同期国内生产总值的1.35％)
伴随着国家对环保事业的关注，30年间，我国环境保护制度也不断创新，比如在工业污染治理方面，我国拓展了工业污染防治的广度和深度。工业污染防治从单纯重视点源治理向点源治理与流域区域综合治理相结合转变、从单纯重视浓度控制向浓度与总量控制相结合转变、从单纯重视末端治理向末端治理与源头、全过程控制相结合转变、从单纯重视企业治理向企业治理与调整产业结构、产业布局相结合转变、从单纯重视常规环境管理向常规环境管理与防范突发环境事件相结合转变。
而在城市环境保护工作方面，我们将环境保护内容纳入城市总体规划；不断完善城市环境管理制度，如环境保护目标责任制，城市环境综合整治与城市环境综合整治定量考核，创建环境保护模范城市，城市空气质量报告制度等；增加财政投入，加强城市环境基础设施建设；调整能源结构，改善公共交通，采取综合措施解决城市环境问题。
创新是一个民族的灵魂，是社会发展不竭的动力。在改革开放以来的30年间，环保工作者从未放弃对环保新道路的探寻。一批批新的环保制度浮出水面，如环境保护目标责任制、区域(流域)限批制度、环境保护挂牌督办制度、环境安全隐患排查制度、环境安全预警应急机制、上市公司环保核查工作机制以及综合执法协调机制等。这些制度已经成为环保部门依法行使环境管理职能的主要方法和手段，在控制污染和生态破坏，有目标地改善环境质量方面，发挥了重要作用。
努力追求环境善治
30年改革开放，30年发展过程，我国环保工作由30年前的一个“环境保护领导小组办公室”发展到今天成为国务院部级组成机构，充分表明了国家对环保工作的重视。但这种不断升格的过程，从另一方面也凸显出我国环境问题的日趋恶化和复杂。
这些年，我们见证了环保部门的诸多努力，从一次次的“环评风暴”，到一个个的“区域限批”，无不体现了最强大的环保行政力量。
环境保护部的组建，不只是环保部门得到了一次壮大队伍的机会，而且最终确定了一个基本的政府意识:应该使环保体制逐渐进入国家基础政策制定环节中，使环保部门有更多的机会参与国家的宏观决策，使环保工作走上一个更高的台阶。
如今，当污染减排已经成为经济发展的硬约束，环境保护也成为一根无人敢于逾越的高压线。
在今年的“两会”上，温家宝总理在政府工作报告中指出:2008年是完成“十一五”节能减排约束性目标的关键一年，务必增强紧迫感，加大攻坚力度，力求取得更大成效。从以往的经验和教训来看，要完成这样的任务仅仅靠一次次的“环保风暴”是远远不够的，必须将环境指标真正纳入官员考核制度，并通过更加严厉的环境执法来落实这种考核，才能遏制一些地方官员盲目的GDP政绩观。
这让人们再次意识到这样一个事实:环境保护的职责并不应局限于环保部门，而应是地方政府、企业公民乃至全社会每个人应尽的义务；同时，促进环保，除了一贯的“大棒政策”，也需要辅之以“胡萝卜政策”，这样才能相得益彰。如今，这些共识已经给环境政策带来一股清风，焕发出新生的强大力量。
经济杠杆作用于环境保护。2007年7月30日，原国家环保总局与人民银行、银监会联合制定出台了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，对不符合产业政策和环境违法的企业和项目进行信贷控制。“绿色信贷”正式揭开了一系列环境经济政策出台的序幕。近年来，环境保护部门积极主动联合有关经济部门，陆续实施了绿色信贷、绿色保险、绿色证券、绿色贸易四大政策，初步形成中国环境经济政策的基本架构，这成为环保部门参与宏观调控、优化经济增长的重要手段。
从企业的“假想敌”变成“服务员”。从过去仅仅重视促进企业治污，到通过推广循环经济生产模式和清洁生产机制，强调资源综合利用，激励企业增强环境管理的自觉性。随着我国环境执法力度的加大和对外贸易的增长，企业环境意识不断提高，遵守环境法律、健全环保制度、开展清洁生产、实践节能减排等活动成为许多企业的重要工作。
更加可喜的是，截至2007年6月底，全国共有23197家企业通过了ISO14001认证，实行了与国际接轨的环境管理体系，提高了企业在国际市场上竞争力的同时，也带来了良好的环境效益。
改革开放30年，是我国环保事业健康发展的最好时期。回首30年的历程，我国环保事业始终伴随着改革开放的大潮，激流勇进，开拓创新。
30年前，我们还深陷于到底是要发展还是要环境的无解命题里苦恼徘徊，30年后的今天，环境保护已成为人们经济活动、生活方式变化的一个重要标志，或者说已经成为衡量人们幸福指数的一个重要指标。
30年过去了，发展理念和发展模式的转变，为我国迈步科学发展的“绿色大道”校准了长远的方向和目标。人们有理由期待，在科学发展观的引领下，中国将奏出更加精彩、更加华丽的绿色乐章。站在历史的重要关口，我们目标明确、思路清晰；面对新的使命与任务，我们必将意志坚定、足音铿锵，谱写出生态文明、和谐共荣的新音符。
来源：中国环境报 作者：徐琦 浏览次数：
